目前，法律法规关于社会组织注册资金的具体管理要求严重缺失，不仅社会组织自身缺乏正确认识，一些法律和地方政府出台的政策文件，从鼓励社会事业发展的立场，也突破了非营利组织资产管理规则，有的规定社会组织的出资人可以取得合理回报，有的规定举办者投入的资产可按规定转让、继承或赠予。但由于缺乏体系化的法律法规支撑，很容易引发一系列与举办者身份、财产权利、股权等方面的法律纠纷，严重的还会激化社会矛盾。2017年修订实施的《民办教育促进法》对类似问题进行规定，重新做出了区分营利性法人和非营利性法人的制度安排，但其他领域仍然存在不少“后遗症”。在管理实践中，主要存在以下几方面问题。
（一）对社会组织出资行为性质界定不统一
目前，相关法律法规对社会组织资产的属性尚未有明确规定，理论界和实务界有公益产权说、社会公共财产说、法人财产权说等多种观点[2]。理论界一般认为，非营利组织的产权是一种由社会捐赠和其他社会资源构成的特殊产权，其财产本质为“公众之财”，具有社会公共属性。1999年颁布实施的《公益事业捐赠法》提出公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产，但该法所称的公益性社会团体是指“依法成立的，以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体”，这一界定本身就混淆了基金会、慈善组织、社会团体等基本概念，《慈善法》出台后缺乏进一步的衔接，特别对于产权矛盾集中的民办非企业单位没有作出明确规定。
注册资金是社会组织资产的重要组成部分，社会组织资产属性、产权内涵的模糊也导致出资行为定性不清。实务中一般认为，社会组织注册资金属于捐赠财产[3]，出资行为等同于捐赠行为，有些地方的登记管理机关要求出资人签订“捐赠承诺书”以保证出资人知晓且不再滥用权利，但缺乏明确法律法规予以支持。在行业协会商会脱钩过程中，财政部门出台的脱钩后资产管理政策将“谁投资、谁拥有”等适用于国有企业的产权界定原则套用于行业协会商会[4]，不少业务主管单位为了避免承担国有资产流失的责任，将包括行业协会商会注册资金在内被界定为国有资产和暂按国有资产管理的一律抽回，这和登记管理机关对于出资行为属于捐赠的认知并不一致，和《社会团体登记管理条例》中“任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用社会团体的资产”的要求也不相符。这种资产归属不明确状态，导致社会组织自身难以确认对资产的权利边界，影响了社会组织独立承担民事责任的能力，也难以激发社会组织筹集资金、促进资产保值增值的积极性。
（二）有关注册资金变更登记规则不完善
法人成立后，注册资金的增减直接影响其独立承担民事责任的能力，必须经过法定程序予以确认。三类社会组织登记条例均将注册资金（即现行法规中的活动资金、原始基金数额、开办资金）作为登记事项，如需变更，应当经业务主管单位审查同意后，向登记管理机关申请变更登记，但法律法规对具体如何变更缺乏明确规定，特别和《公司法》相对照：一是对社会组织需要减少注册资金时，是否应当履行通知债权人及向社会公示的相关程序，是否需要编制资产负债表和财产清单缺少相关规定;二是减少注册资金是否应当不少于最低限额缺少相关规定;三是注册资金发生变化时，关于修改章程的具体要求缺少相关规定。这些规定的空缺，容易导致以下问题：
第一，难以防范社会组织的发起人、负责人通过减资变相套空、私分社会组织资产的情况，有些登记管理机关为了避免发生类似风险，只允许办理增资登记，不允许办理减资登记，一定程度上也限制了正常的减资需求。
第二，缺少必要的公告、通知程序，债权人的合法权益得不到有效保障，这使得社会组织作为普通民事主体参与市场活动时，其偿债能力、责任范围处于不确定状态，交易安全性、信任度容易受影响。
第三，在变更过程中，经由章程体现的出资人和注册资金的关系模糊不清，特别在民办非企业单位章程中要求“记载开办资金和出资者如为多个出资人，应分别载明每位出资人的出资金额”，一方面，容易造成出资人享有与公司股东类似财产权利的错觉;另一方面，由于出资人不享有对注册资金的财产权利，出资行为发生后，就成为一种历史记录，只可能出现社会组织资产的总体变化，不可能出现每位出资人出资金额的单独变化（否则涉嫌抽逃出资或私分社会组织资产），但章程又必须记载每位出资人和出资金额，这就造成社会组织需要减资时，章程中相关事项无从着手修改，而不修改章程又与实际情况不符，难以在民事活动中厘清产权关系，这一逻辑漏洞往往导致民办非企业单位无法正常办理注册资金变更登记手续（主要是减资登记）。
（三）注册资金治理逻辑不清晰
在年检等日常管理实务中，经常发现一些社会组织净资产低于注册资金数额，有的甚至为负数，对此，登记管理机关一般会从风险防控、规范引导的角度提出整改要求，督促社会组织尽快补齐。这一要求的目的是推动社会组织正常运作，保证社会组织能够独立承担民事责任，但作为一项管理手段，缺乏法律法规的支持。
第一，从法人资格看，注册资金只是社会组织准入时的门槛，从逻辑上不能延伸至事中事后管理的要求，也不能认为净资产低于注册资金就构成丧失法人资格的要件。
第二，从现行管理规定看，目前仅有民政部出台的《民办非企业单位年度检查办法》规定，民办非企业单位现有净资产低于国家有关行业主管部门规定的最低标准的，由登记管理机关责令改正，年检结论视情确定为“基本合格”或“不合格”。而现行规定中，只有教育、医療、文化等领域民办非企业单位的行业主管部门规定了最低准入标准，社会团体、基金会则没有相关规定。2018年民政部公布的《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》作出了基金会年末净资产总额不得低于草案中所要求的注册资金数额的表述，但尚不具备法律效力，且对于已经成立但注册资金达不到该草案规定最低限额的基金会，没有提出明确管理要求（该草案规定，省级登记的基金会，注册资金不得低于800万元人民币;民政部登记的基金会，注册资金不得低于6000万元人民币，远远高于现行法规的最低限额）。
第三，从资产使用要求看，注册资金是社会组织可以自主支配使用的合法财产，可以用于章程规定的业务活动，一些社会组织因收支不平衡，动用注册资金开展活动，并不违背社会组织资金使用的相关规定。社会组织入不敷出、资不抵债等问题均属于自身经营管理的问题，可以通过民事手段予以解决，登记管理机关和业务主管单位发现这种情况，可以加强业务指导和财务培训，难以为继的可以引导注销登记，但不适合一律视作违法违规行为，直接使用行政手段予以处理。
关于完善社会组织注册资金管理制度的建议
注册资金是社会组织成为独立法人的物质基础，是社会组织资产的重要组成部分。建立完善社会组织注册资金管理制度，既要立足于社会组织的民事主体身份，充分借鉴公司注册资本管理的思路，理清社会组织作为独立法人应当享有的权利和应当承担的责任，又要把握好社会组织作为非营利法人的特性，明确有关注册资金管理的特殊要求，强化社会组织对非营利属性的正确认识。
（一）界定出资性质，理清社会组织对注册资金的权责边界
第一，通过立法明确“出资”行为属于“捐赠”而非“投资”，出资人身份等同于捐赠人，承认和保护社会组织对注册资金享有独立的法人财产权，严禁被任何组织或个人侵占。社会组织法人一旦成立，出资人一律不得抽回出资，不再享有对出资的财产权利，不得获得投资权益和投资回报。
第二，明确注册资金的社会公共属性，社会组织基于“委托—代理”理论拥有财产使用权和控制权[5]，但这种权利的行使必须受到法律法规和章程的约束，必须立足于组织使命和业务范围，必须经由内部治理程序决定如何管理和使用，资产收益不得用于分配。
第三，明确社会组织及其理事、监事、管理人员的管理义务，对于擅自私分、挪用、侵占财产，违规使用资金，利用职务之便为自己或他人谋取利益，或由于决策不当、疏于管理导致社会组织财产受到损失的，不仅要对社会组织依法予以处理，还应明确相关人员的法律责任。
第四，在法律法规和章程中赋予出资人一定的知情权、监督权、参与治理权以及司法救济权，以最大程度保证出资人出资或捐赠的公益目的得以实现（而不是投资回报最大化）。如果发现社会组织及其管理人员违背法律法规和宗旨，使用注册资金或者恶意私分、侵占、挪用社会组织资产，出资人或捐赠人有权提起民事诉讼，有关理事、监事及管理人员要承担相应的民事赔偿责任。
（二）优化完善有关注册资金登记管理规则
第一，删除章程示范文本中要求记载每位出资人和出资金额的内容，强化出资的捐赠属性，体现法人的独立财产权利，无论增资或者减资，都与原出资人和出资金额无关，变更登记、修改章程的路径更加顺畅。
第二，规范减资需要履行的程序。从民事主体的角度，减少注册资金会直接影响债权人利益，这和公司等营利性法人有共性。从维护交易安全和债权人利益的角度，有必要借鉴《公司法》，要求社会组织在办理减资登记前应当编制资产负债表及财产清单，向债权人、组织成员、会员、捐赠人和社会公众履行必要的通知、公告义务，并在办理变更登记时提交公告证明以及债务清偿、债务担保情况的说明，不按规定履行通知公告义务的需要承担法律责任。从维护社会公共资产安全的角度，必要的公告程序也有利于加强社会监督，防范通过减资套空社会组织资产的风险。
第三，对禁止性事项作出明确规定。对于出资人不得抽逃出资、减少后的注册资金不得少于法定最低限额、净资产不得低于法定注册资金限额等禁止性事项需要作出明确规定，并配套相应的罚则，便于管理机关操作和执行。在此基础上，对净资产不足注册资金的问题作出区分处理，达不到法定限额的，纳入行政执法范畴;高于法定限额但低于登记时的注册资金的，社会组织应当及时办理变更登记;管理机关可借助年度检查、信用管理等手段提醒、告知其履行信息公开义务。
（三）推动信息公示，强化信用监管
注册资金的制度设计最初是一种信用担保手段，是法人承担财产责任的体现，作为登记事项，注册资金始终是社会组织信用公示的一项必要内容。但从实际情况看，无论是营利法人还是非营利法人，登记的注册资金数额对于法人偿债能力和经营能力的保障功能往往是“徒有虚名”，仅公开注册资金数额，并不能真实体现社会组织运作情况。因此，有必要借鉴企业信息公开和年度报告相关要求，建立完善社会组织信息公开制度，不仅要公开登记的注册资金信息，还应当以年度报告的方式，向社会公开资产负债、收入支出的详细信息，公开有关资产管理和使用的内部民主程序决策信息，便于会员单位、商业伙伴、政府部门、社会公众综合判断社会组织偿债能力、活动情况和信用品质。
（四）健全相关法律法规体系
有关社会组织注册资金管理的规定分布于多个法规制度中，有必要统筹考虑加以完善：一是加强顶层设计，通过颁布《社会组织法》《社会组织登记管理条例》等形式，从法律、行政法规层面强化社会组织法人地位，明确社会组织资产属性，并做好与《慈善法》《公益事业捐赠法》《民办教育促进法》等相关法律法规的衔接。二是参考《公司注册资本登记管理规定》的形式，制定专项管理制度，理清管理思路和管理措施。三是完善《民间非营利组织会计制度》以及社会组织登记、年检、年报、信息公开等相关制度，建立逻辑清晰的法规制度体系。
结束语
注册资金是社会组织合法登记的前提，是社会组织资产管理的基础内容，与社会组织非营利原则的遵守和各方权利义务的边界紧密相关。从民事主体的角度看，注册资金是社会组织对外开展民事活动的物质基础和信用担保，是承担资金风险能力的体现，这与公司等营利性法人存在共性。但从非营利组织角度看，社会组织注册资金具有鲜明的社会公共属性，其作用是保障社会组织能够正常运作并实现自身宗旨，出资人不享有任何财产权利，不能简单照搬营利性法人相关规定处理问题。我国现行法律法规关于社会组织注册资金管理的思路不够清晰、规则比较模糊，这实际上折射出现行立法关于社会组织法人地位、基本权利、资产属性等本源性问题的制度安排还比较滞后。随着我国社会组织数量逐年增多、资产总额不断增大，涉及注册资金问题的矛盾纠纷也越来越多，有必要以完善注册资金制度为起点，夯实逻辑基础，健全法律体系，保障法人的独立人格，维护社会公共财产安全，强化社会组织非营利意识，促进社会组织健康可持续发展。
参考文献
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